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燕树棠在《法治与人治》一文中指出，[25]无论是主张绝对的法治，还是主张绝对的人治，在现代社会皆已成为不可能之事，关键的问题在于在承认法治的主导地位的前提下合理确定法治和人治之间的关系。

适当性审查也称合理性审查，其关注的是科学立法问题而非依宪立法、依法立法问题。[8]笔者认为，这一论断同样适用于省、自治区人大常委会之合宪性审查与合法性审查的关系。

因此，县级以上的地方各级人大常委会同样享有职权保证宪法在其行政区域的遵守和执行。且不论任何州宪法或法律内容对之有何抵触，各州法官均受其约束。但应当看到，作为事前型审查，省、自治区人大常委会的合宪性审查只可能是抽象审查而非具体审查，由于缺乏个案背景，此种审查的针对性较弱，裁量空间较大，标准过高有可能轻言违宪，标准过低又有可能强言合宪。从具体的制度机理来看，这一类合宪性审查可以被定位为分散式审查、事前型审查和柔性审查，具有自身的功效和局限。[37]在日本，这一规定被解读为：除最高法院外，下级法院也拥有合宪性裁判权。

合宪性审查不仅可以就特定立法作出是否合宪的判断，而且可以基于不合宪的判断实施制裁，该制裁主要表现为否定特定立法的效力。[20]根据《地方组织法》第43条第2款的规定，只有在设区的市人大闭会期间，它的常委会才能制定地方性法规。从宪制秩序上讲，《宪法》和《基本法》共同构成特别行政区的宪制基础，[4]但二者也共同创设了特别行政区的特殊地方宪制秩序，[5]由此，《宪法》和《基本法》根据一国两制原则构筑了一种制度屏障，内地和特别行政区在屏障两边实行各不相同的具体制度。

[1] 魏健馨：《〈香港维护国家安全法〉的几点解读》，《天津日报》2020年7月2日第4版。不过可以肯定的是，在监察对象和内容的全覆盖上，国安公署人员不应当存在任何例外。派驻派出 一、问题的提出 2020年6月全国人大常委会通过《香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称《香港国安法》），设立中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全公署（以下简称国安公署），作为中央人民政府派驻香港特别行政区维护国家安全的专门机关。《香港国安法》不仅确立了人权原则和法治原则，而且专门规定了对国安公署的监督。

《香港国安法》第48条第2款规定：驻香港特别行政区维护国家安全公署人员由中央人民政府维护国家安全的有关机关联合派出。在尚未发现相关案例事例的背后，可能存在三方面原因：一是监察机关尚未对国家安全机关采取监督手段。

进入专题： 驻港国安公署人员 。[2] Maura Conway, Lee Jarvis, Orla Lehane, Stuart Macdonald, Lella Nouri, Theodore Christakis, National Security, Terrorism and the Legality of Secret Surveillance: The Case of France, Amsterdam: IOS Press, 2017, p.136. [3] 秦前红：《我国监察机关的宪法定位——以国家机关相互间的关系为中心》，《中外法学》2018年第3期，第557页。[36] 陈颖：《中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全公署在香港揭牌》，《人民日报海外版》2020年7月9日第3版。根据中央纪委和国家监委的解释，留置期间发现新罪还可以重新计算留置期限。

（二）对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。由于对国家监察机关的行为和程序发挥限制性作用，法律适用的选定同时也涉及被监察人实体性权利和程序性权利的保障问题。在对维护国家安全公署人员进行全覆盖监督的过程中，应当对监察调查对象进行适当限缩，并且实现国家监察机关监督有效性与维护国家安全公署职能自主性的基本平衡。笔者认可特别行政区属于宪法中的地方和行政区域范畴，其与中央的关系属于广义央地关系范畴，但反对将中央和特别行政区的关系纳入宪法第3条第4款的涵摄范围，因为这违反宪法第3条第4款的制宪原初意图。

王逸冉：《中央对于香港特别行政区的全面管治权研究》，《现代法治研究》2018年第3期，第65页。[22] 国安公署人员违反香港特别行政区法律可能会构成职务违法或职务犯罪，因此驻港国家监察机关有权就此进行监督，但这并不意味着特区法律适用于国家监察机关的监察活动。

恰好《监察法》第13条规定派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权履行职责，此处所谓的根据授权通常被理解为派出它的监察机关的具体临时授权，由此赋予监察委员会更多自主判断权。（三）派驻或派出监察机构或监察专员作为监督主体 《宪法》和《基本法》既不允许在特别行政区设立地方监委，也不允许国家监委对特别行政区行使一般性的地域管辖权。

国家监察机关对驻港中央国家机构的监督，应当考虑到对一国两制和《基本法》的尊重，也应当维护特别行政区法律秩序的自足性和独立性。应当对《监察法》和《香港国安法》的相关内容进行统一解释，在分析国安公署的职权和国家监察机关职责的基础上，既实现监察机关的监督有效性又保证国安公署的职能自主性。至于特别行政区作为地方和行政区域的含义，则需要结合《宪法》和《基本法》作具体分析。[20] 参见许宗力：《法与国家权力》，台北月旦出版股份有限公司1993年版，第308页。作为对比，乡镇属于该条的行政区域，基层监委可以向其辖区内的乡镇派驻或派出监察机构、监察专员，从而实现对该乡镇的所有公职人员的监察全覆盖。本文结合《宪法》、《基本法》、《监察法》的相关制度和条文对《香港国安法》第50条第3款进行初步释义，从而明确该条款的基本内涵，特别是国家监察机关的主体形式、受监察监督的对象范围以及相关的法律适用标准等。

[18] 李敏：《论对国家安全机关行使职权的监督》，《法学杂志》2003年第4期，第24页。目前学界和实务界在理解《监察法》第12条时普遍混淆属人和属地并由此连带混淆了对机构的派驻和对行政区域的派驻，比如普遍将街道、地区、盟误以为行政区域，但它们其实是地方人民政府派出机关（行政公署、街道办）的活动区域，[14]希望此种错误不要继续发生在《香港国安法》第50条第3款的理解上。

第4款规定：任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有资格向法庭提起诉讼，以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以释放。[35] 实际操作中当然还存在一个选项，即先将监察对象调回内地再采取留置措施，从而避免与特区法律相冲突。

《基本法》第12条规定：香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。首先，留置不像刑事逮捕那样受到作为独立司法机关的检察机关的审查，仅仅上级监察机关的审查批准并不能满足《公约》对人身自由的保障要求。

[12] 其中所派驻或派出的国家机关包括国家机关的派出机关或派出机构，参见秦前红、石泽华：《〈监察法〉派驻条款之合理解释》，《法学》2018年第12期，第66页。[33] 参见阳平：《论我国香港地区廉政公署调查权的法律控制——兼评〈中华人民共和国监察法（草案）〉》，《政治与法律》2018年第1期，第37、42页。这不仅可以在法律上防范国家安全机构滥用职权，从而实现尊重和保障人权的基本目标，也有助于在政治上消除人们对国家安全机构的担忧。《香港国安法》的通过和国安公署等机构的设立，有助于在香港填补关于国家安全的立法和执法漏洞，从而实现完善法律制度，弥补缺失，排除隐患的效果。

中共中央纪律检查委员会法规室、中华人民共和国国家监察委员会法规室：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第102页。[28]最后，再考虑到律师不能介入、通知规则的例外等，可以很明确地得出留置与《公约》要求不符的结论。

《香港国安法》第50条第3款如何实施目前也尚不明朗，国家监委至今仍未向国安公署派驻或派出监察机构或监察专员。文章来源：朱国斌、韩大元、王江雨、黄明涛主编：《香港国家安全法：法理与实践》，香港三联书店2021年版。

因为宪法中的监察机关即各级监察委员会是以人大为基础，同时以行政机关、审判机关、检察机关作为同侪机关的，即所谓人大之下一府一委两院的政权构架。就刑事司法权而言，全国人大常委会曾在1983年的一项决定中解释宪法第37条和第40条，认为国家安全机关承担原由公安机关主管的间谍、特务案件的侦查工作，是国家公安机关的性质，因而国家安全机关可以行使宪法和法律规定的公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权。

根据笔者的统计，在目前全国各级监察委员会所公布的监察案例和事例中，尚未发现涉及对国家安全机关工作人员进行监察监督的。无论真正原因为何，都必须承认，监察机关对国家安全人员的监督笼罩着一层神秘的面纱。马怀德主编：《〈中华人民共和国监察法〉理解与适用》，中国法制出版社2018年版，第49页。第24条规定：监察机关可以对涉嫌职务犯罪的被调查人以及可能隐藏被调查人或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关地方进行搜查。

国安公署在特别行政区履行维护国家安全职责特别是依法办理危害国家安全犯罪案件的过程中，必然涉及特别行政区范围内的单位和个人。[11]考虑到一国两制和高度自治，国家监委不能在特别行政区直接行使一般性的地域管辖权，特别行政区也不应属于国家监委所管辖的行政区域。

而试点中的留置措施就是与逮捕实质相当的人身自由强制措施，受宪法约束的立法机关缺乏相应的立法权限。注释: 本文是国家社科基金重大项目国家纵向治理体系现代化和法治化若干重大问题研究（批准号：20ZD159）的阶段性成果。

（三）对违法的公职人员依法作出政务处分决定，对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责，对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉，向监察对象所在单位提出监察建议。[23] 张翔、赖伟能：《基本权利作为国家权力配置的消极规范——以监察制度改革试点中的留置措施为例》，《法律科学》2017年第6期，第34页。